În România administraţia produce în mod natural date valoroase în timp ce funcţionează, însă ele se pierd pentru că nimeni nu le colectează pentru a monitoriza şi a îmbunătăţi procesele de public policy. De pildă, pe timpul pandemiei, Poliţia a aplicat sancţiuni, dar nu ştim cu exactitate cui, cât şi pentru ce, pentru că n-a existat interesul să se ţină o evidenţă detaliată. Acesta e doar un exemplu de ocazie ratată între atâtea altele, care demonstrează că trebuie schimbată logica internă de funcţionare a instituţiilor pentru a genera informaţie utilă, nu doar pentru public dar mai ales pentru propriul lor management. Fără asta, nici un sistem de e-government transplantat din afara administraţiei publice nu va da vreodată rezultate.

Pentru a documenta în detaliu o asemenea politică sectorială, EFOR a făcut experimentul de a solicita pe Legea 544 de la Poliţie, în toate judeţele ţării, date în principiu publice, apoi de a ataca în instanţă răspunsurile incomplete primite. Concluziile noastre sunt îngrijorătoare: practica administrativă nu-i deloc unitară, iar deciziile instanţelor sunt aproape aleatoare. În plus, non-acţiunea Parlamentului favorizează incertitudinea şi risipa de timp şi resurse în sistemul judiciar. Vedeţi detalii în capitolul doi al acestui raport.

În fine, ultima secţiune se ocupă de finanţarea partidelor şi campaniilor electorale, care e peste tot în lume temă de nesfârşită controversă. Problema în România e că încă nu avem un sistem de monitorizare cu date deschise la standard adecvat şi ne învârtim de ani de zile printre Exceluri şi pdf-uri scanate. Ar fi destul timp până în 2024 să introducem standardul open data, însă numai dacă ne apucăm de lucru chiar acum.

STUDII DE CAZ

Sancțiunile date în pandemie

Cadrul legislativ aplicabil stării de urgență este unul învechit și neadaptat situațiilor de criza medicala: OUG 1/1999. Curtea Constituționala a invalidat în aprilie 2020 baza legala pentru aplicarea sancțiunilor în starea de urgență pentru ca norma juridica nu avea suficiente garanții de accesibilitate, claritate, precizie și previzibilitate. În lipsa acestor garanții agenții constatatori beneficiază de o marja prea mare de apreciere în aplicarea sancțiunilor, spune CCR. Datele pe care le-am colectat și pe care le prezentam în acest raport susţin această concluzie.

Decizia CCR care a invalidat baza legală pentru aplicarea sancțiunilor nu a rezolvat însă în practica problema amenzilor aplicate. În lipsa unei soluții legislative unitare (de exemplu o amnistie fiscala pentru acest tip de sancțiuni care oricum au rămas fără baza legala) cei sancționați trebuie să meargă în instanță și să solicite anularea amenzilor. Evident nu toți cei sancționați au resursele necesare pentru folosi acest mecanism. Din datele parțiale pe care le-am colectat de la instanțe rezulta ca doar un procent mic de amenzi au fost contestate ( 12000). Chiar daca procentul e mic, numărul de dosare generate în instanțe a fost semnificativ, încărcându-se nejustificat rolurile instanțelor cu procese care puteau fi evitate daca se găsea o soluție legislativa pentru aceasta problema. Pentru a complica suplimentar situația, exista raportări în presa cu privire la demersuri întreprinse de ANAF pentru punerea în executare a amenzilor aplicate, deși le-a fost invalidata baza legala. Iată aceasta problema este una actuala care ar trebui rezolvata în plan legislativ pentru a se evita încărcarea artificiala a instanțelor cu procese și irosirea resurselor publice și private în proceduri judiciare de care ne-am putea lipsi.

Nu se poate face o evaluare a politicii sancționatorii în lipsa unor date complete privind sancțiunile aplicate, defalcate în funcție de tipul sancțiunii (amenda sau avertisment), locul aplicării sancțiunii (rural sau urban) și motivele pentru aplicarea sancțiunii. Doar așa am putea vedea daca într-adevăr sancțiunile s-au aplicat cu precădere în locuri unde au existat probleme de conformare la lege sau au mers mai degrabă spre grupuri vulnerabile, daca a existat o utilizare diferențiată a avertismentelor și a amenzilor în funcție de gravitatea încălcărilor, daca diferitele organe de aplicare a legii au aplicat amenzi situate în jurul aceleiași valori medie sau exista disparități. Din răspunsurile primite de la Poliția Română rezulta ca aceste date nu sunt colectate în practica de zi cu zi la acest nivel de detaliu, spre deosebire de Jandarmeria Română care  ne-a pus la dispoziție date defalcate pentru toate județele. Acolo unde am obținut date comparative după acționarea în instanță am putut să realizam o analiza a felului în care Poliția și Jandarmeria au acționat la nivelul aceluiași județ.

Am atacat în instanță în toate județele răspunsul incomplet primit de la Poliţie generând 42 de procese cu obiect cvasi-identic. Deși procedurile judiciare nu s-au finalizat în toate dosarele, avem deja suficiente hotărâri care să ne permită să concluzionam ca nici la 20 de ani după intrarea în vigoare a principalului instrument de transparenta romanesc – legea 544/2001 – nu exista o înțelegere unitara a felului în care publicul poate avea acces la informații deținute de stat. Mai mult, divergenta de opinii intre instanțe este majora (in prima instanță EFOR a câștigat în 21 de dosare, iar Poliția în 20 de dosare (dosarul de la Galați are un prim termen în aprilie 2021 deși plângerea a fost introdusa iunie 2020); în recurs EFOR a câștigat în 8 dosare, iar  Poliția în 12 dosare – restul dosarelor sunt încă pe rol). Avem chiar soluții divergente la nivelul aceleiași curți de apel de la completuri diferite. Din aceste date rezulta în mod clar ca nu doar la nivelul administrației exista interpretări variate ale legii 544/2001 – așa cum am arătat doua instituții de aplicare a legii (Poliția și Jandarmeria) privesc diferit chestiunea accesului la informații – dar divergentele de opinie se perpetuează și la nivelul sistemului judiciar generându-se un climat de incertitudine juridica majora.

Nu numai că, de atunci, Parlamentul României nu a putut să propună un nou cadru legislativ pentru a reglementa gestionarea stării de urgență conform standardelor secolului XXI, nici pentru starea de alertă nu avem un cadru general. Pe 15 mai 2020,  Parlamentul României a adoptat Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 care se aplică pentru starea de alertă. Însă, Legea nr. 55/2020 nu este un cadru normativ general aplicabilă pentru starea de alertă, ci este o lege aplicabilă pentru contextul pandemiei COVID-19, așa cum reiese din numele acesteia. Ce se va întâmpla când România se va confrunta cu o nouă criză generată, de exemplu, de un cutremur sau o inundație? Cadru legislativ adecvat pentru starea de urgență nu vom avea sigur. Întrebarea este dacă vom avea pentru starea de alertă?

Într-un final, la aproape un an de când a fost instituită starea de urgență în România, statul român nu are date complete despre câte sancțiuni au fost aplicate la nivel național pentru încălcare restricțiilor, ce fel de sancțiuni au fost aplicate, care sunt zonele problematice unde au fost aplicate mai multe sancțiuni și care este cauza. În plus, după, declararea ca neconstituțional a articolului care a permis aplicarea sancțiunilor, ce s-a întâmplat cu ele? EFOR a solicitat în baza Legii nr. 544/2001 aceste informații de la instituțiile competente și a încercat să pună laolaltă o imagine de ansamblu a politicii sancționatorii aplicate de autoritățile publice din România.

Finanțarea politică 

Finanțarea politică a devenit mai transparentă după reforma din 2015, dar rămâne insuficient de deschisă. Modul de colectare, gestionare și publicare a datelor este deficitar și cu siguranță nu respectă standardele privind datele deschise. EFOR a strâns în ultimul an date din surse foarte diverse pentru a dezvolta platforma www.banipartide.ro, care reflectă istoria finanțării partidelor politice și campaniilor electorale în ultimii 15 ani. Procesul a fost unul laborios, în multe cazuri datele fiind greu de accesat, procesat și prezentat într-o formă unificată.

Principalele concluzii privind transparența finanțării politice și a datelor din jurul acesteia:

Introducerea rambursărilor a determinat, printre altele, creșterea veniturilor și cheltuielilor, în contextul în care competitorii electorali au devenit tot mai siguri că își vor recupera banii, scăpând de grija datoriilor.

Sursele de venit ale partidelor s-au schimbat semnificativ, acest fapt afectând și campaniile electorale. După 2018, în unii ani, până la 90% din veniturile partidelor politice provin din subvenții. Unele dintre acestea au fost finanțate aproape exclusiv din subvenții (prezidențiale 2019, euro 2019). Restul de bani este în mare rambursat tot din fonduri de la stat.

Raportul dintre venituri și cheltuieli se schimbă, iar după 2015, în majoritatea cazurilor, partidele nu mai cheltuie cu mult peste sumele de care dispun, cazurile în care cheltuielile depășesc veniturile fiind limitate, iar diferențele mici. Cele mai darnice partide – din bani pe care nu îi aveau – au fost PNL, PSD și PC în 2007, 2009 și 2014. De exemplu, la prezidențialele din 2009, PNL a cheltuit de două ori mai mulți bani decât strânsese. La fel și la europarlamentarele din 2007.

Destinația cheltuielilor electorale s-a schimbat de asemenea. Din 2015 competitorii electorali nu mai pot folosi mijloace de promovare stradală în campanie, fapt reflectat și în graficul privind tipurile de cheltuieli. În schimb, în 2019, dar mai ales în 2020, partidele politice au folosit serviciile de promovare online. Materialele promoționale și publicitatea radio –tv și în presă rămân constante și reprezintă o mare parte din cheltuieli; surprinzător este că partidele politice au investit mulți bani în tipărituri chiar și în timpul pandemiei. Cu toate acestea, cheltuielile pentru online rămân slab reglementate

Datele sunt publicate în general anual sau după alegeri, odată cu rapoartele de venituri de cheltuieli. În timpul campaniei electorale aflăm prea puține despre contribuțiile competitorilor (nu știm neapărat donatorul direct) și nu știm nimic despre cheltuieli. În acest sens, legea ar trebui să se schimbe pentru a permite publicarea periodică a contribuțiilor pentru finanțarea partidelor și publicarea în timpul campaniei a unor rapoarte intermediare și a unor liste de contributori. Alegătorii au dreptul să știe cum se comportă partidele în campanie, integritatea acestora fiind o parte a competiției electorale.

Datele publicate de partide și de AEP nu sunt în format deschis, ci mai degrabă într-o multitudine de formate, care fac foarte dificilă conectarea. Datele privind finanțarea campaniilor, rezultatele alegerilor, venituri și cheltuieli anuale necesită prelucrare semnificativă pentru a putea fi conectate. Deși AEP a dezvoltat platforma www.finantarepartide.ro, unde publică un istoric începând cu 2019 - o evoluție mare în organizarea procesului - pe alocuri datele sunt incomplete sau în formate greu de citit. Cercetarea noastră a relevat faptul că în 2016 rapoartele de venituri și cheltuieli pentru alegerile locale și cele parlamentare nu au fost publicate deloc nici în Monitorul Oficial, nici pe site-ul AEP, contrar legii. 

AEP trebuie să consolideze o viziunea asupra colectării și publicării de date și să dezvolte platforme de raportare ca în țări precum Marea Britanie, Estonia, Lituania, Norvegia etc, care să permită prelucrarea facilă a datelor și exportul în formate deschise, pentru publicul larg. Deși AEP a pus în funcțiune o platformă care să operaționalizeze registrul fiscal al partidelor, care ar permite și publicarea lunară a informațiilor despre subvenții, o discuție publică extinsă despre arhitectura acestora platforme și datele pe care ar trebui să le genereze în spațiul public ar fi mai mult decât necesară.

În 2020 am avut 2 runde de alegeri și a fost dificil. În 2024 avem 4 runde și tipuri de alegeri, la distanțe scurte. Astfel, partidele politice și autoritățile trebuie să se pregătească și să dea dovadă de voință de a transparentiza cât mai mult procesul de finanțare a campaniei.